4月10日，温州市中级人民法院公开开庭审理五溪村委会诉龙湾区政府继续履行行政协议案。本文图片除特殊标注外，均由澎湃新闻记者王选辉摄

4月10日下午，3辆大巴车载着160多名村民从五溪村来到温州中院门口，很多村民是第一次来到法院参加庭审。一路上，有村民不断提醒：进入法庭后，大家要保持理性、控制情绪，尊重法庭秩序。

59岁的村民张香妹坐着轮椅，在人群中格外显眼。她表示，自己是去年摔伤了双腿，目前还未恢复，但这次庭审机会很是难得，也是维护村集体利益，一定要亲自旁听。

这是一场特殊的“民告官”案件，案由是滩涂被收回后引发的行政协议及行政赔偿争议。为了保障该案的顺利开庭，温州中院也启动了该院最大的法庭。

案件传票。

被告方为温州市龙湾区人民政府，原告方为五溪村村民委员会和五溪村股份经济合作社，而村委会和合作社的负责人不同意起诉，超过半数的1735名村民以村集体名义提起诉讼后获得立案。

“村委会不同意，超半数村民可起诉”的法律依据是——《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条：村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。

司法实践中，引用上述条款的情况极少，这类案件在立案层面就阻力重重，最终能走到庭审这一程序的并不多见。当天傍晚，持续了近3个小时的庭审结束。审判长称，合议庭已经充分听取了各方意见，待合议庭认真评议后再作认定，后宣布休庭。

代表龙湾区政府出席庭审的副区长蒙绍欢向澎湃新闻表示，区政府对依法行政的工作非常重视，这个案件涉及群众比较多，区里面很重视，我们支持法院的依法判决，对于群众的合理合法诉求，也肯定会从依法行政的角度积极作为。

滩涂收回后，政策扶持承诺未兑现

温州是沿海城市，但腹地却被重重大山阻隔，此前建设土地可利用面积严重不足。这也让不少温州人不得不远离家乡，外出闯荡，这也直接“卡”住了温州的发展。

向东发展，向海要地成了温州作出的选择。《温州日报》曾报道，温州市2003年布局规划新一轮的围垦造地，计划在5年内完成过去50多年的总量，围垦面积超过15万亩。对于温州来说，科学利用滩涂资源，是实现土地增量的唯一选择。

位于温州东部的永兴浅海滩涂就是围垦的区域之一。永兴街道下辖多个村庄村民此前在此打渔、养殖为生，“靠海吃海”。

龙湾区政府在庭审现场出具的证据材料显示，2008年1月30日，龙湾区政府发布《永兴浅海滩涂海域使用权收回政策处理实施细则》。细则称，区政府对被收回浅海滩涂海域使用权的村级集体进行政策扶持，扶持方式为：建设钢混结构的标准厂房予以补偿，标准厂房由区政府建成后由街道办事处负责分配到相关村。

2008年3月，龙湾区政府收回滩涂使用权时承诺：将建设标准厂房，“无偿分配给乙方（五溪村委会），并归乙方所有支配”。

2008年3月，根据上述政策文件，永兴街道办事处与含五溪村在内的13个村委会签订扶持协议，约定给付的标准厂房面积。

永兴街道办和五溪村委会签订的《政策扶持协议书》显示，乙方（五溪村委会）拥有位于永兴街道东面的滩涂上的海域使用权，面积为10531亩，自愿将上述滩涂海域使用权交给甲方（龙湾区政府永兴街道办），由龙湾区人民政府收回。根据文件规定，五溪村委会符合政策扶持的实际滩涂面积为2139.9亩。

协议书规定，收回使用后，甲方按符合政策扶持的滩涂亩数每亩30平方米(建筑面积)，建设总建筑面积64197平方米的钢混结构标准厂房，标准厂房容积率为1.5的扶持政策，无偿分配给乙方，并归乙方所有支配。

永兴浅海滩涂原来的所在地已变成了围垦区。

滩涂使用权被收回后，村民们也在等待着政府把标准厂房建设完工后移交给村委会。

龙湾区政府提交的证据显示，2015年6月5日，标准厂房经验收合格。但该标准厂房并未“无偿分配”给各村委会，而是由温州市永兴标准厂房股份有限公司（下称“永兴标准厂房公司”）予以接手并运营。其中，五溪村经济合作社以占股17.26%的方式成为该企业股东。

2016年9月至2024年1月，永兴标准厂房公司按股权比例向村里分配租金利润，但从未给村里办理产权登记。

五溪村村民证实，确实每年都有收到一定的标准厂房租金利润。但也有村民认为标准厂房租金过低，提出异议：“这和之前政府承诺的‘无偿分配’‘归村里支配’的承诺不一致啊。”陆续有村民要求将标准厂房产权登记到村委会名下，这样才能保障村集体资产不被侵害，“心里才踏实”。

村委会不同意起诉，超半数村民联名后获立案

村民们几次向村委会、街道办负责人反映标准厂房产权登记问题，但均无结果。他们开始思考：有无可能通过行政诉讼来保障村集体利益？

按照规定，因为涉及的是村集体财产，如果要发起诉讼，需要村委会的盖章。村民们找到五溪村委会主任施昌棣，被拒绝。让村委会起诉街道办、区政府，也就没能走通。4月12日，澎湃新闻致电施昌棣询问村委会不同意起诉原因，施昌棣表示：“这个我不方便透露。”

村民陆续抵达法院门口，等待进入法庭。受访者供图

2023年5月，村民们找到北京万典律师事务所主任王卫洲律师。王卫洲称，如果村委会对行政行为不同意不起诉，为了维护集体土地所有者的权益，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。

“这个规定理论上有可行，但司法实践中，村民很难组织起来，也很难获得法院立案。”王卫洲也给他们打了“预防针”。

在王卫洲15年行政诉讼代理经历中，还没有一起以这条法规为由来启动获得立案的案件。他总结了几点原因：一，村里人数太多，要组织起一半人愿意起诉非常困难；二，村民们觉得“民告官”没希望，诉讼耗时费力，不愿意参与；三，农村关系比较复杂，村委会不支持诉讼，村民也动力不大。同时，一些地方法院对这类案件还会进行严格审查，对立案条件进行限制“加码”。

村民们和王卫洲沟通后，他们也去网上查了一圈，竟然没找到一个类似案例，唯独找到一个最高法的裁定判例，“结果是以村民人数未过半为由，被最高法予以驳回”。

要起诉，首先要先确定诉讼代表人。行政诉讼法第二十八条规定：当事人一方人数众多的共同诉讼，可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力，但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求，应当经被代表的当事人同意。

五溪村35个生产队1641名村民签字、按手印后推选出5名案件诉讼代表人。

没想到，一个月后，王卫洲接到五溪村村民反馈，经过全村35个生产队1641名的村民签名、推举，推选出了陈学明、董孔韬、李新水、周加权、吴守武为案件诉讼代表人。经过3天公示后，没有村民提出异议。诉讼代表人的权限除了聘请律师外，还包括协调、听证、调查取证、申请信息公开、行政复议、起诉、上诉等。

五溪村委会在2023年9月7日开具的一份证明显示，五溪村集体经济组织的成员人数为2976人，列出名单的1641人均属于五溪村集体经济组织的成年成员。

参与联络的村民欧鹏（化名）说，在村民群里提到准备就标准厂房问题提起行政诉讼后，村民们都很踊跃。实际上，签订推举代表授权委托书的村民数是超过1800人，但部分村民存在签字不规范等问题，他们进行了筛选，最后确定1641人。

2023年10月7日，村民委托的代理律师王卫洲正式向温州中院提交立案申请。欧鹏说，温州中院立案庭对1641名村民提出身份验证，要求所有想要起诉的村民需要手持身份证和起诉状并拍照，这样才能证明。

“要组织这么多人签字、按手印已经非常不容易，还要增加手持起诉状并拍照，这又是一个‘大工程’。”欧鹏说。没想到，村民们已经非常配合，在两个月的时间里完成了这项要求。一些村民在外地工作，无法参与手持证件拍照，又有200多名新增村民参与诉讼。最终确定1735名村民提起诉讼，并提交签字、按手印、手持身份证和起诉状拍照等相关材料。

12月12日，代理律师再次向温州中院提交立案申请。9天后，温州中院答复：“经初步审查，起诉符合立案条件，本院决定登记立案。”

“能走到立案这一步已经相当不容易了，大家也期待通过诉讼，依法维护村集体利益。”欧鹏感慨道。

庭审现场：政府表示产权将会在村委会名下

立案后的4个多月时间，原被告双方都积极准备证据材料和答辩状。

王卫洲说，对于这个案子，很多村民都想参与旁听，律师也积极和温州中院沟通，尽可能用可容纳人数最多的法庭来审理。4月2日，村民收到温州中院传票，开庭时间确定在4月10日，同时确定的法庭也是能容纳上百人的大法庭。

开庭前，3辆大巴车运载着160多名村民到法院门口。很多村民是第一次来到法院参加庭审，在庭审过程中，村民们都较为配合，无人吵闹。

龙湾区永兴街道五溪村。

庭审现场，原告（五溪村委会和五溪村股份经济合作社）要求被告（龙湾区政府）为其标准厂房办理不动产登记手续，并交付原告自行支配管理的诉讼请求能否成立，成为最核心的庭审焦点。

龙湾区政府提交的证据显示，案涉标准厂房于2015年8月1日移交至永兴标准厂房公司。永兴标准厂房公司股东之一是五溪村经济合作社，占股17.26%。自2016年9月9日至2024年1月22日，永兴标准厂房公司均按股份比例向原告分配标准厂房对外出租的利润。

五溪村委会。

王卫洲表示，被告应当为原告办理产权登记移交厂房，被告应当保证原告安置厂房的所有权，但是在实际履行中变味了，被告想提供给原告的就是一个股权。

“公司的经营状况如果不好，其财产可能会灭失，财产会随着债务风险的发生不复存在。五溪村这么多村民赖以生存的标准厂房如何保障?”王卫洲表示，集体财产不容侵犯。

龙湾区政府诉讼代理人表示，本案发起的主体虽然是原告，但是原告是以村民超过法定人数比例来达成了以原告名义进行诉讼的事实。被告（对原告）以标准厂房公司股东的名义交付和分享租金，这些行为可视为双方事实上对于原扶持协议书的履行行为。

永兴南园小微企业创业园

庭审现场，龙湾区政府出示了一份《专题会议纪要》显示：2023年10月26日，区政府召开永兴街道五溪村南园小微园标准厂房产权证办理相关事宜会议，确定了办理产权证事项。该份纪要中称，将“按照村二产安置产权证办理方式，完成大产权按份额共有登记”。

龙湾区政府在庭上还出示了两份补充举证，证明涉案标准厂房已经在2024年4月7日办理完成了不动产权登记手续，权利人名称是温州东部新城建设投资集团有限公司。

龙湾区政府诉讼代理人表示，经过跟相关单位的确认，现在是在大产权已经完成登记的情况下，接下去要进行转移登记，原告会成为共有人之一，也就是（产权）会登在原告的名下，最终不是登记在标准厂房公司。不存在原告担心的资产被侵占的情况。

王卫洲表示，五溪村已经把上万亩的滩涂使用权移交给政府，支持了政府的行为。政府也应当按照合同的约定给予完整的安置标准，要让村民有获得感、安全感，要让村民的财产在自己的手中，而不是在其他公司上。

龙湾区政府诉讼代理人表示，被告单位是积极的、正确地应对事件，也愿意合法合理地进行处置，也会维护广大村民的合法利益。

除了对产权办理事项外，双方还对延期交房损失、容积率不一致、经济损失等相关事项进行了答辩。庭审持续了两个多小时，审判长未当庭宣判。

出席庭审的龙湾区副区长蒙绍欢向澎湃新闻表示，一直以来，区政府对依法行政的工作都非常重视，区领导出席行政诉讼案件是政府依法行政的体现，也是尊重司法的具体行动。

针对该案，他表示，这个案件涉及群众比较多，区里面很重视，我们支持法院的依法判决，对于群众的合理合法诉求，也肯定会从依法行政的角度积极作为。

针对目前涉案标准厂房的相关问题，永兴标准厂房公司董事长杨胜驹对澎湃新闻称，（案件）相关问题找街道对接了解。永兴街道办事处主任孙剑则表示，“我们不是协议的相关主体，也不是被告。具体在司法程序上，我们会绝对尊重法律的。”