“航行不是‘横行’，自由不能妄为。”近日，在中国国防部的记者会上，发言人针对美国国防部发布2023财年“航行自由”报告的答问一针见血。根据该报告，美方2023财年共挑战包括中国在内的17个国家或地区的29项“过度海洋主张”。

近年来，“航行自由”成了美方四处炫耀武力、搞联合巡航军演的常用借口。去年至今，菲律宾频频侵闯中国仁爱礁、黄岩岛海域；美日菲举行首次三边峰会，就南海问题无理攻击中国……作为事件的幕后推手，美方屡次搬出“航行自由”的说辞。

那么，“航行自由”到底指的是什么？美式“航行自由”与国际法认可的“航行自由”有什么不同？在美方这个核心海洋主张背后，有哪些企图？不妨一一来看。

此“航行自由”非彼“航行自由”

虽然都叫航行自由，但《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）里的“航行自由”与美国口中“航行自由”根本就不是一回事。前者出发点是维护各国应享有的公平海洋权益，维护全球海洋秩序；后者出发点则是保障美国的军事外交利益，维护美国海洋霸权。

翻开《公约》，它对领海、专属经济区、公海等海域规定了相应的航行制度。领海宽度不超过12海里，专属经济区宽度不超过200海里，公海是指不包括在国家专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域以内的全部海域。

按照《公约》，外国船舶在领海享有无害通过，但不得损害沿海国的和平、良好秩序或安全；在专属经济区享有航行自由，但须顾及沿海国对自然资源的主权权利以及对海洋科考、环保等事项的管辖权；各方在公海享有航行自由，但须符合“公海应只用于和平目的”等要求。值得注意的是，《公约》规定了沿海国的保护权，比如沿海国可以采取适当步骤防止非无害通过；沿海国可以要求不遵守其国内法的外国军舰立即离开领海。

那么美国口中的“航行自由”又是怎么回事呢？可谓简单粗暴。在美国眼中，“领海之外即公海”，为此它还独创了“国际水域”这个概念。在美国的概念和行为中，别说他国200海里专属经济区内美军舰可以绝对自由地航行，即便是沿海国12海里之内，它也能以无害通过之名、“不受国家的不合法限制”通行。

二者区别很明显。打个比方，《公约》规定的航行自由就如同在一个村子里，每家每户住房之外有院子，院子之外是种着瓜果蔬菜的菜园子。外来者通过菜园子需要告知主人，院子更是不能随便踏入。然而美国不仅要随便通过菜园子，更想不打招呼就进院子。在这种绝对自由的逻辑之下，美国军舰时常未经申请或通报强行进入他国管辖的海域，由此带来的危险事件更是不胜枚举。

可见，此“航行自由”非彼“航行自由”，两者有着本质区别。美国没有加入《联合国海洋法公约》，却利用“航行自由行动”挑战他国所谓“过度海洋主张”，实质是以美式“家法帮规”来维系全球海洋霸权。

从“旁观”到“下场”，霸权之手搅乱南海

美国口口声声说，“航行自由行动”是为了保障海上通道安全和商业繁荣，但事实真的如此吗？

像美国国防部最近发布的“航行自由”报告，从1991年开始，基本每年都会定期发布。据统计，截至2022年，美国已累计对60多个国家实施了600多次“航行自由行动”，挑战超过700项所谓“过度海洋主张”。

有学者做过研究，在2000年之前，亚太地区还不是美国“航行自由行动”的最主要目标区。但2000年后，亚太地区的角色显著上升。

《国际锐评》梳理公开资料发现：从1991到2006年的15年里，美国国防部只在3个财年的“航行自由”报告中“点名”了中国（分别是1992、1993、1994财年），理由是“美方不认可其军舰进入中国领海需事先通报”。但从2007年开始，情况出现了变化。自那一年起，中国持续成为美国实施“航行自由行动”的目标国。据中国智库“南海战略态势感知计划”统计，2015—2022年，美方针对中国南海岛礁的“航行自由行动”总体呈现持续增加趋势，共计39次。

图片来源：南海战略态势感知计划

为什么会有这样的变化？这与美国把全球战略重心调整至亚太、对中国战略疑虑持续加深、菲律宾与中国南海主权争端不断升温等因素密切相关。如果回顾冷战结束后美国的对外政策，可以清楚看到美国南海政策的转变轨迹。

上世纪90年代初，美方对南海问题的基本政策是，对各方领土要求的合法性不持立场，强调用和平手段解决领土纠纷，同时关注南海的航行自由。

随着奥巴马政府2009年、2012年相继提出“重返亚太”和“亚太再平衡”战略，美国南海政策发生了实质性转变——从过往的“观察者”变成“干预者”，开始借南海问题对中国进行牵制。

奥巴马第二任期内，美方要求中国停止在南海填海造地，鼓动菲律宾将南海争端提交国际仲裁，推动南海问题国际化与多边化。同时积极向越南、菲律宾等国提供外交帮助和军事支持，甚至直接派遣飞机和舰船进入南海争议地区。

2017年特朗普政府上台后，美方针对中国的“航行自由行动”明显增多：美海军和空军频频到南海地区挑衅，美方还拉拢西方盟友共同到南海宣示“航行自由”，在南海周边举行联合军事演习。

《国际锐评》梳理发现，2015年5月至2017年5月，美舰机侵犯中国南海主权的事件密集发生，其中一些节点耐人寻味。比如，2016年10月，美“迪凯特”号驱逐舰擅自进入中国西沙领海，正值菲律宾时任总统杜特尔特对中国访问。当时，中菲关系全面恢复并且签署了一系列合作协议。

2023年，随着菲律宾频频在南海挑衅滋事，美军加大了在南海及周边地区的军事行动。据“南海战略态势感知计划”发布的报告，过去一年美航母打击群和两栖戒备群大型编队8次进入南海，停留时间、训练强度和针对性都显著增强；至少有11艘攻击核潜艇和2艘战略导弹核潜艇先后出现在南海及周边海域。

可见，华盛顿容不得南海风平浪静，刻意在本地区制造紧张。正如专家所说，美国的“航行自由行动”与其标榜的维护国际航道安全和海上贸易繁荣毫不相关，而是推进美国全球战略、维护美国安全利益的军事工具。

美式舆论战试图美化“航行自由”

除了军事行动、外交发声，美国还针对南海地区发动舆论战，以给“航行自由行动”披上“合理”的外衣。

2022年6月菲律宾本届政府上台后，美国媒体加大了对南海局势的炒作。《国际锐评》整理了美媒2020年1月以来有关南海局势的报道。以《纽约时报》为例，在菲新政府上台前月均报道量为3.26篇，在菲新政府上台后月均报道量上涨了42%。把数据进一步细化发现，菲律宾每次对中国发动挑衅后，《纽约时报》都会跟风炒作。

《纽约时报》文章标题截图

为了体现所谓“现场报道”，美国记者不止一次乘坐菲律宾海警船，拍摄中菲船只对抗的影像，甚至化身为演员。2023年，《纽约时报》发布了一篇记者“硬闯”中国南海美济岛遭到中国海军驱离的长篇报道。这个记者把自己描述得可怜兮兮，“控诉”中国海军不讲道理。而真实情况是，他乘坐的船只已经冲到美济岛2海里领海线内了！

美国空军军官本杰明·戈伊里戈尔扎里曾在一场论坛中坦言，菲律宾海警队的策略就是“菲船只配备记者，记录与中方冲突，展示中国的‘欺凌行为’”。可见，这么做就是想用所谓记者视角，把中方正当合法的维权行动歪曲成“以大欺小”、把挑衅滋事的菲律宾塑造成“受害者”，颠倒黑白，让美国的“航行自由”合理化。

这场舆论战里，还有个兴风作浪的常客——美国智库，比如战略与国际研究中心（CSIS）旗下的“亚洲海事透明倡议”（AMTI）。

近期，AMTI发布了一份所谓南海“环境威胁”的报告，无端指责中国破坏南海环境，被多家美媒转载。此前，该机构发布的各式各样报告频繁出现在美媒关于南海的报道中。AMTI网站显示，它得到了来自美国的资金支持，被舆论比作美国政府在南海问题上操纵公众舆论的“影子工具”。而在美国，像AMTI这样的智库还有很多。

美媒铺天盖地炒作、记者捏造事实表演、智库报告无中生有——这番美式舆论战操作，正在南海地区一次又一次上演。

一位东南亚渔民曾给《南华早报》写过这样一封信，“让我正言相告：美国正在中国的视线内玩火。如果这种状况失去控制，整个地区都将遭受损失。我们为什么要为美国的错误行为承受代价？任何一个有独立思考能力的人，看到美国一再把中国塑造为海洋争端中唯一的‘坏孩子’，难道不会感到不对劲？”

西方研究所研究员格雷格·奥斯汀也坦率指出，所谓中国在南海行为对商业航运构成威胁，是五角大楼撒下的一个弥天大谎。事实上，在中国和东盟共同努力下，南海航行自由一直没有问题。美国以“航行自由”之名推行“航行霸权”，才是造成海空安全风险的根源。

（国际锐评评论员）