2023年12月召开的中央经济工作会议提出，2024年经济工作要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破。“先立后破”是我们推进改革的重要方略，也是实现多年来经济快速发展和社会长期稳定这“两个奇迹”的成功经验。在当前错综复杂的国内外环境下，对一些领域有针对性地采取“先立后破”的改革举措，是推动经济运行全面向好、实现高质量发展的重要着力点。

尤其是房地产、地方债和资本市场这三个领域，从稳定经济增长、防范和化解风险的角度看，更需要突出强调“先立后破”的改革思维。

广州市区珠江两岸鸟瞰（2023年6月12日摄）邓华摄/本刊

尽快“立”起三件事

当前，进一步推动经济回升向好需要克服一些困难和挑战，根据中央经济工作会议的分析，主要是有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。破解当前的经济困境，关键在于先立后破：一方面寻找新的经济增长点，另一方面要以改革的办法化解经济运行系统性风险。从长远看，有三件事需要尽快“立”起来：

一是供给和需求两侧发力，稳定经济增长势头。当前，传统经济增长模式已经难以为继，迫切需要转换经济增长动能。二十大报告明确要求，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来。这个结合点有很多。比如汽车消费，我国汽车年销量虽然高居全球第一，但多年徘徊在2700万辆左右。2021年我国千人汽车保有量只有214辆，而全球人均GDP达到1万美元左右的发展中经济体的千人汽车保有量在400辆左右。未来十年我国人均GDP按当前价格计算有望突破2.2万美元，千人汽车保有量完全有潜力超过500辆，年销量完全有潜力超过4000万辆，新增1300万。按照当前我国乘用车每辆15万元左右的均价计算，新增内需约2万亿元。汽车特别是新能源汽车消费的增加，可以倒逼大城市扩大道路、停车场、充电桩、储能等基础设施建设，可以进一步巩固提升我国汽车等装备制造业的全产业链优势。事实上，我国4亿多中等收入群体对中高端产品和服务消费的需求规模非常可观，但有些需求长期得不到有效释放，很大程度上源于我国在中高端产品和服务领域存在供给抑制政策，导致供给能力增长受限，使得本就存在的有支付能力的庞大有效需求得不到满足。因此需要尽快梳理那些抑制消费的政策障碍，推动有效需求尽快释放，加快形成新的增长引擎。

二是建设全国统一大市场，畅通国内国际双循环。近年来，我国发展面临的外部环境日趋复杂。对此，以习近平同志为核心的党中央提出构建新发展格局的重大战略。新发展格局的基本含义有三：一是内循环要畅通，形成全国统一大市场；二是高水平开放，以内外贸一体化、制度型开放、高质量共建“一带一路”等进一步拓展外循环的广度和深度；三是内外循环要相互促进，以超大规模市场的“引力场”效应来吸引集聚全球资源要素，破解各种脱钩断链的图谋。因此，需要尽快建设全国统一大市场，进一步培育和激发超大规模市场红利，因为中国的超大规模市场会给制造业带来科研开发、生产制造、采购物流、营销推广、劳动用工等五方面成本的降低，进而为跨国公司形成“产地销”“销地产”的产业组织优势。

但是，建设全国统一大市场仍面临四方面障碍和问题：一是地区间竞争产生的市场分割效应。二是城乡二元结构制约了商品要素无障碍流通。三是部分领域行政配置资源的色彩仍然浓厚。四是内外贸体制割裂。未来，随着中国参与的自贸协定越来越多、标准越来越高，中国与国际大循环的交易成本将趋于下降。而若国内市场还是分割的、低效的，要素资源在地区之间、行业之间自由流动的成本较高的话，就失去了开放的意义。换言之，做好国内市场的功课是我们更好参与国际大循环、国际竞争，形成吸引集聚全球要素资源引力场的根本所在，是要尽快“立”起来的重要领域。

三是加快发展新制造新服务新业态，培育新质生产力。当前，新一轮科技革命和产业变革浪潮汹涌澎湃，中国正由跟跑向并跑和领跑转变，已经步入创新型国家前列。但存在基础研究投入不足、原始创新成果不多、企业创新主体地位不显、创新链条不畅等突出问题，亟需深化改革，加快培育新质生产力。所谓新质生产力，不是那些普通的科技进步，不是边际上的改进，而是要有颠覆性的科技和产业创新。这种创新体现在新制造、新服务和新业态。一是发展新制造，要以发展战略性新兴产业和培育未来产业为重点，开发新技术、应用新工艺、发明新工具、引进新要素、创造新函数。要以这些新制造推动生产可能性曲线实现新的拓展和跃迁。二是发展新服务，重点发展生产性服务业和做强做优做大服务贸易。三是发展新业态，重点在于推动构建产业互联网。即依托互联网的平台和各种终端，根据消费者偏好实现小批量定制、大规模生产、全产业链贯通、全球化配送，进而形成以客户为中心的、全产业链紧密协作的产业集群，实现以销定产、以新打旧、以快打慢。这种集“技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生”的先进生产力是我们当下应对各种风险挑战的新质生产力。

多措并举稳住市场

推动房地产发展模式变革

从稳定经济增长、防范和化解风险的角度看，有三个领域需要突出强调“先立后破”的改革思维，首先便是房地产市场。

2023年，全国房地产开发投资110913亿元，同比下降9.6%，其中住宅投资83820亿元，下降9.3%；房地产开发企业到位资金127459亿元，同比下降13.6%。房价目前总体上仍保持相对稳定，未出现大幅下跌，但房地产市场潜藏的风险不容忽视。因此，要促进房地产市场平稳健康发展，就绝不能任由房地产泡沫自生自灭，而是要先立后破：

“立”，即多措并举稳住房地产市场，不使行业风险蔓延至金融等其他领域。目前我国房地产市场面临一个结构性矛盾：一方面，大量房产商因为过去高杠杆拿地，当资金链断裂后，出现了一定规模的库存积压，部分楼盘甚至成了烂尾楼，一些头部房企也面临生存压力，导致风险外溢；另一方面，2022年底我国农民工超2.95亿人，2022年新毕业大学生1076万人，住房的需求仍然较大，根据相关规划，政府需要大规模建设保障房、人才公寓。一座城市，保障房和人才公寓加起来的面积至少要达到全部住房面积的20%左右。

“破”，即推动房地产发展模式变革，建立房住不炒的长效机制。近年来，由于种种原因，在房价快速上涨的过程中，房地产企业形成了高杠杆拿地、高杠杆经营、通过预售等方式快速变现的商业模式，俨然成了“类金融机构”，一旦房价到顶，行业风险就大规模暴露。对此，中央提出建立房地产发展新模式。个人理解这一新模式可考虑包含以下几方面内容：一是控制房地产企业自身的杠杆率，原则上房地产企业的资产负债率不得超过70%；二是房地产企业不能“背着银行炒地皮”，即确保拿地资金是自有资金，不能是银行贷款等；三是改革现行按揭和预售制度，将现有“按揭后即月供”的做法改为“不交楼、不月供”，以压实银行监管责任；四是在对房地产市场有效托底的基础上，放开现行各种限购政策。用这些措施逐步建立房住不炒的长效机制。

发行超长期国债

破除依靠城投公司

补充地方财力的发展模式

近年来，土地市场遇冷，房企销售承压，地方政府财政收入减少；加上三年疫情冲击影响，地方债务风险持续累积，成为经济中的“灰犀牛”。从还债期限看，近年来地方政府债和城投债进入偿债高峰，目前已有少数地方的城投债出现了违约，地方债风险如果持续发酵蔓延，不仅会拖累地方金融机构，也会恶化营商环境，挫伤各方面的经济预期和积极性，因此针对地方债风险也有一个先立后破的问题。

“立”，发行超长期国债收购地方近年超前建设的跨地区基础设施资产。多年来，按照基础设施适当超前的原则，各地方政府为发展本地经济、改善投资环境，纷纷举债开展大规模基础设施建设。在目前地方债存量规模中，有一大部分是因兴建道路、桥梁、水利等形成的债务。客观上，这些设施现在修要比未来修更加划算，而且因其经济外部性和收益跨周期的特征，有关债务应视情况由中央和地方政府共同承担。比如，对于跨省跨地区的基础设施可由上一级政府来承担，但由于我国政府间财政体制上财力与事权不匹配，一部分资金不得已通过地方政府城投公司融资筹集。对此，鉴于中央政府杠杆率仍有加力空间，可考虑发行超长期国债，重点收购这些跨地区基础设施资产，解决城投公司偿债流动性不足的问题，遏制地方债务风险蔓延。

“破”，破除长期以来依靠城投公司解决地方基础设施建设和公共财力的发展模式。城投公司作为融资平台是我国特定历史阶段的产物。客观上，城投公司为补充地方政府财源、建设基础设施、开发产业园区提供了重大支持，但也带来了隐性债务无序扩张、软化地方财政约束等弊病。未来，要着力推动两方面改革：一方面，继续开前门，即允许地方政府发行市政债，由市政债逐步替换城投公司隐性债务。市政债的发行有两个前提条件：一是披露地方债（隐性加显性）的实际规模；二是发行要经过地方人大审批。以此来推动各地积极稳妥化解债务。另一方面，随着市政债的发行，逐步剥离城投公司地方融资平台功能。如此，将地方政府的债务纳入透明化、法治化、规范化的轨道。

堵住资本市场制度性漏洞

加快畅通

科技-产业-金融良性循环

在房地产市场短期内难以挑起大梁的背景下，资本市场应该挺起来。股市如果能尽快振作起来，一则拓宽了大量科创企业的融资渠道，有利于培育经济新动能；二则其财富效应会对消费、投资形成一连串刺激效应，进而对宏观经济产生推动作用。当前，资本市场的问题非一日之寒，标本兼治也需要先立后破：

“立”，即通过系统性改革资本市场基础制度，正本清源，加快畅通科技-产业-金融良性循环。有几个基础性制度需要建立：一是健全退市机制。近年来，资本市场上市公司只进不出，至2022年底，我国上市公司有5079家，退市的却没几个。2023年2月1日注册制全面实施后，要配套实施严格的退市制度。不能一边不停地批量上市，另一边一些僵尸企业却无法退市。随着注册制的实施加上退市制度的完善，应实现首发上市的数量与退市的数量大致协调均衡，这样才不至于劣币驱逐良币。二是健全回购制度。鼓励上市公司回购并注销本公司股票，这是成熟资本市场上市公司激励投资者信心的常规手段。我国公司法经修改后虽然允许回购，但注销制度尚未形成刚性要求。“有回购、无注销”，是投资者对上市公司信心不足的一个重要原因。三是健全长期资金进入资本市场的通道。进一步扩大包括各类养老金在内的社会保险资金入市的比例，为资本市场的持续稳定发展提供充足的资金支持。建议进一步推广企业年金制度，并健全企业年金的投资体系。

“破”，即严刑峻法，对造假欺诈、内幕交易、操纵市场实行零容忍，堵住不法分子将资本市场当做提款机的漏洞。一是加强对上市公司大股东的监管。遏制大股东高位套现、减持股份的行为，重点监管那些通过利益相关人“暗度陈仓”的减持行为；防范大股东大比例股权质押，顺周期高杠杆融资发展、逆周期股市跌破平仓线、踩踏平仓造成股市震荡的问题。二是加强对资本市场中介机构的监管。一方面，对财务造假、产品造假以及企业行为危害公共安全、触及刑法的，由监管者勒令退市。另一方面，对为这些上市公司提供审计、财务、法律等服务的会计师事务所、律师事务所实行连坐。凡是出现造假、欺诈等行为，相关中介机构一律问责。

总之，要通过上述“先立后破”在稳住经济大盘的同时进一步全面深化改革，将党的二十大部署的高质量发展这一首要任务落实好、完成好，这是我们化解各种困难险阻、推进中国式现代化的重要方略。（作者为中国国家创新与发展战略研究会学术委员会常务副主席、重庆市原市长）